BEBERAPA CATATAN ATAS PERMA 4 TAHUN 2016 TENTANG LARANGAN PENINJAUAN KEMBALI PUTUSAN PRAPERADILAN

Pada tanggal 19 April 2016, Mahkamah Agung RI telah menetapkan Peraturan Mahkamah Agung (Perma) Nomor 4 Tahun 2016 tentang Larangan Peninjauan Kembali Putusan Praperadilan. Dalam pertimbangannya bagian b, Perma ini dibentuk untuk mengakhiri polemik yang terjadi akibat ketentuan bahwa putusan praperadilan dapat diajukan peninjauan kembali (PK) apabila terdapat penyelundupan hukum, yang tertera dalam Surat Edaran Mahkamah Agung (SEMA) Nomor 4 Tahun 2014 tentang Pemberlakuan Hasil Pleno Kamar Mahkamah Agung sebagai Pedoman Pelaksanaan Tugas bagi Pengadilan, yang pada praktiknya, ternyata menimbulkan penafsiran yang berbeda-beda atas apa definisi “penyelundupan hukum” dalam ketentuan tersebut. Selain berisi tentang larangan PK atas putusan praperadilan, Perma ini juga berisi tentang objek perkara apa yang saat ini dapat diajukan praperadilan, khususnya pasca putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 21/PUU-XII/2014, yang memperluas objek praperadilan menjadi melingkupi pula sah tidaknya penyitaan, penggeledahan, dan penetapan tersangka.

Di satu sisi, penulis sangat mengapresiasi terbitnya Perma ini karena menurut penulis, Mahkamah Agung telah berupaya menjaga kesatuan hukum dalam menghadapi perkembangan hukum mengenai praperadilan yang ada saat ini, terutama pasca putusan MK No. 21/PUU-XII/2014. Perma ini juga telah menjawab sebagian “tuntutan” penulis yang telah ada dalam tulisan penulis sebelumnya yang berjudul “Praperadilan Atas Sah Tidaknya Penetapan Tersangka (Perjudian Hukum Yang Di(ter)biarkan”, yaitu dengan mengatur bahwa sah tidaknya penetapan tersangka masuk dalam objek praperadilan (Pasal 2 Ayat (1) huruf a Perma 4/2016) dan hal apa yang harus dibuktikan dalam pemeriksaan sah tidaknya penetapa tersangka, yaitu hanya sejauh aspek formil, apakah terdapat 2 (dua) alat bukti yang sah atau tidak (Pasal 2 Ayat (2) Perma 4/2016). Selain itu, Perma ini adalah bentuk “kepatuhan” Mahkamah Agung dalam menjalankan putusan MK yang tersebut di atas, karena isi materi Perma tersebut, khususnya mengenai objek praperadilan, mengikuti apa yang telah diputus dalam putusan MK tersebut. Namun, di sisi lain, menurut catatan penulis, Perma ini masih memiliki beberapa kekurangan karena masih ada pengaturan yang kurang tepat dan tidak jelas, sehingga harus disempurnakan. Tulisan ini akan membahas mengenai beberapa catatan penulis terkait Perma ini, yaitu yang pertama, terhadap pengaturan tentang objek praperadilan dan materi pembuktiannya, dan kedua mengenai larangan PK atas putusan praperadilan itu sendiri.

Mengenai pengaturan tentang objek praperadilan dan materi pembuktiannya, ada 3 (tiga) catatan penting dari penulis mengenai hal ini, yaitu :

1. Ketidakjelasan hukum acara praperadilan atas sah tidaknya penyitaan dan penggeledahan;
2. Ketidakjelasan frase “2 (dua) alat bukti yang sah” dalam Pasal 2 Ayat (2) Perma 4/2016;
3. Ketidakjelasan siapa pihak yang dibebankan untuk membuktikan dalam praperadilan tersebut.

Untuk catatan pertama, dalam Pasal 2 Ayat (1) hururf a Perma 4/2016, Perma ini menambah objek praperadilan dari yang telah ada di dalam KUHAP, yaitu dari sah atau tidaknya penangkapan, penahanan, dan penghentian penyidikan atau penghentian penuntutan, menjadi termasuk pula sah tidaknya penetapan tersangka, penyitaan dan penggeledahan. Sebelum menjelaskan lebih jauh, perlu penulis tegaskan bahwa pada dasarnya penulis tidak sependapat dengan pengaturan ini karena seharusnya yang ditambahkan menjadi objek pemeriksaan praperadilan hanyalah sah tidaknya penetapan tersangka, karena memang belum memiliki sistem pengawasan dan check and balances dari lembaga peradilan, tidak seperti penyitaan dan penggeledahan yang sebenarnya sudah punya mekanisme pengawasan oleh peradilan, yaitu berupa harus adanya surat izin dari Ketua Pengadilan Negeri sebelum melaksanakan penyitaan dan/atau penggeledahan tersebut. Hal ini sudah penulis jabarkan secara lebih rinci dalam tulisan penulis sebelumnya yang berjudul “Relativitas Salah Benar Atas Dasar Berfikir dan Logika, Penafsiran Sang Wakil Tuhan (Baca : Manusia) dan Manusia”. Namun, terlepas dari ketidaksependapatan penulis tersebut, mari kita kesampingkan dan lihat bersama aturan yang ada dalam Perma ini.

Dalam Pasal 2Ayat (2) dan (3), Perma ini kemudian mengatur hukum acara terkait praperadilan atas sah tidaknya penetapan tersangka dimana objek pemeriksaannya sejauh aspek formil, yaitu ada tidaknya 2 (dua) alat bukti yang sah (Pasal 2 Ayat (2)) dan juga mengatur tentang putusan Praperadilan yang mengabulkan permohonan tentang tidak sahnya penetapan tersangka tidak menggugurkan kewenangan Penyidik untuk menetapkan yang bersangkutan sebagai tersangka lagi setelah memenuhi paling sedikit dua alat bukti baru yang sah, berbeda dengan alat bukti sebelumnya yang berkaitan dengan materi perkara (Pasal 2 Ayat (3)). Namun, dalam Perma ini, tidak ada satupun pengaturan mengenai hukum acara atau hal lainnya terkait pemeriksaan sah tidaknya penyitaan atau penggeledahan. Pertanyaan mendasar atas hal ini adalah apa objek pemeriksaan dalam sah tidaknya penyitaan atau pengeledahan? Apakah surat izin dari Ketua Pengadilan Negeri yang sudah ada sebagai dasar untuk melakukan penyitaan atau penggeledahan tersebut, atau apakah perbuatan-perbuatan yang dilakukan oleh penyidik ketika melakukan penyitaan atau penggeledahan? Lalu, apa implikasi yang ada apabila suatu penyitaan atau penggeledahan dinyatakan tidak sah? Apakah harus mengembalikan barang yang disita atau digeledah, seperti yang sudah diatur apabila terdapat gugatan ganti rugi atas penyitaan atau penggeledahan, atau seperti apa? Apakah penyidik dapat kembali menyita barang-barang tersebut dengan alasan yang sah? Hal-hal ini lah yang tidak diatur dalam Perma ini, padahal penyitaan dan penggeledahan adalah objek perkara praperadilan yang baru juga, sama dengan penetapan tersangka, yang membutuhkan pengaturan lebih lanjut. Lalu, mengapa ketentuan-ketentuan ini tidak diatur dalam Perma ini? Apakah Mahkamah Agung tidak memiliki bayangan bagaimana seharusnya hukum acara untuk pemeriksaan sah tidaknya penyitaan atau penggeledahan? Atau karena belum pernah menjadi masalah sehingga tidak perlu diatur?

Untuk catatan kedua, terdapat ketidakjelasan dalam rumusan ketentuan “2 (dua) alat bukti yang sah” dalam Pasal 2 Ayat (2) Perma 4/2016 terkait objek pemeriksaan praperadilan sah tidaknya penetapan tersangka, yaitu 2 (dua) alat bukti yang sah apakah yang diperiksa dalam praperadilan sah tidaknya penetapan tersangka, apakah 2 alat bukti yang sah bahwa telah terjadi tindak pidana, atau apakah 2 alat bukti yang sah bahwa tersangka lah yang diduga melakukan tindak pidana? Ketidakjelasan ini dapat saja menimbulkan masalah pada praktiknya dimana bisa saja seseorang ditetapkan sebagai tersangka atas dasar 2 alat bukti yang sah bahwa suatu tindak pidana telah terjadi, bukan atas dasar 2 alat bukti yang sah bahwa seseorang tersebut yang melakukan tindak pidana yang terjadi. Hal ini jelas dapat merugikan seorang tersangka karena orang tersebut ditetapkan sebagai tersangka bukan atas dasar dugaan yang beralasan bahwa ia yang melakukan tindak pidana, melainkan hanya karena dugaan bahwa suatu tindak pidana telah terjadi.

Disamping itu, kalau kita mengacu kepada Pasal 1 angka 14 KUHAP, seseorang ditetapkan sebagai tersangka berdasarkan bukti permulaan sehingga patut diduga seseorang tersebut adalah pelaku tindak pidana. Kalau kita kembali kepada aturan dalam Perma 4/2016, maka menurut penulis, Perma ini menyamakan antara “bukti permulaan” dan “2 (dua) alat bukti yang sah”, yang sama-sama menunjukkan bahwa apakah seseorang dapat ditetapkan sebagai tersangka. Pengaturan ini jelas mengandung kekeliruan hukum karena penetapan tersangka terjadi pada tahap penyidikan, sedangkan dalam tahap penyidikan tidak ada yang namanya “alat bukti”, karena “alat bukti” hanya ada di dalam persidangan. Mengenai hal ini, apabila para pembaca ingin mengetahui hal ini secara lebih lengkap, para pembaca dapat membaca tulisan penulis sebelumnya yang berjudul “Penetapan Tersangka Sebagai Objek Praperadilan, Sebuah Progresivitas Hukum Yang Dibutuhkan”, yang sudah membahas ini secara lebih rinci.

Catatan ketiga dari penulis terkait objek pemeriksaan dan materi pembuktian adalah tidak dijelaskannya siapa yang memiliki beban pembuktian dalam persidangan praperadilan. Kalau kita mengambil contoh Pasal 2 Ayat (2) di atas, tidak jelas siapa yang harus membuktikan mengenai 2 alat bukti yang sah tersebut, apakah Pemohon, yang adalah Tersangka, yang harus membuktikan bahwa penyidik tidak memiliki 2 alat bukti yang sah, atau apakah penyidik yang harus membuktikan bahwa mereka memiliki 2 alat bukti yang sah sebagai dasar untuk menyebutkan bahwa penetapan tersangka yang dilakukan adalah sah. Hal yang sama juga berlaku untuk objek praperadilan lainnya, siapa yang seharusnya membuktikan bahwa tindakan penyidik itu sah atau tidak? Menurut penulis, karena yang diperiksa adalah keabsahan dari suatu tindakan penyidik, yang seharusnya diberi beban pembuktian adalah penyidiknya untuk menunjukkan bahwa seluruh perbuatannya dilakukan atas dasar yang sah sehingga perbuatan yang dilakukan serta produk yang dikeluarkan menjadi sah pula, bukan tersangka yang harus membuktikan bahwa penyidik telah melakukan sesuatu yang tidak sah. Beban pembuktian dalam praperadilan ini sudah menjadi isu lama di dunia peradilan yang tidak terpecahkan sampai sekarang, termasuk walaupun Perma ini sudah disahkan. Mengenai beban pembuktian dalam praperadilan ini, lebih lengkapnya pembaca dapat membaca karya dari Institute for Criminal Justice Reform (ICJR) disini.

Permasalahan kedua dari Perma ini adalah larangan PK atas putusan praperadilan. Sebelumnya, perlu penulis jelaskan, bahwa berdasarkan Pasal 83 Ayat (1) KUHAP, putusan praperadilan tidak dapat diajukan banding ke Pengadilan Tinggi. Putusan yang hanya dapat dimintakan “putusan akhir” nya ke Pengadilan Tinggi (yang dapat disebut juga banding), yang diatur dalam Pasal 83 Ayat (2) KUHAP, adalah putusan terkait sah tidaknya penghentian penyidikan atau penuntutan. Namun, pada tanggal 1 Mei 2012, MK mengeluarkan putusan No. 65/PUU-IX/2011 yang menyatakan bahwa Pasal 83 Ayat (2) KUHAP bertentangan dengan konstitutsi dan tidak memiliki kekuatan hukum mengikat, sehingga dapat disimpulkan bahwa seluruh putusan praperadilan tidak dapat diajukan upaya hukum banding ke Pengadilan Tinggi. Lalu, berdasarkan Pasal 45A Ayat (2) huruf a Undang-undang Nomor 5 Tahun 2004 tentang Perubahan Undang-undang Nomor 14 Tahun 1985 tentang Mahkamah Agung, putusan praperadilan tidak dapat diajukan upaya hukum kasasi.

Terkait PK atas putusan praperadilan, berdasarkan SEMA Nomor 4 Tahun 2014 tentang Pemberlakuan Hasil Pleno Kamar Mahkamah Agung sebagai Pedoman Pelaksanaan Tugas bagi Pengadilan, Mahkamah Agung sudah memutuskan bahwa putusan praperadilan dapat diajukan PK dengan alasan bahwa terdapat penyelundupan hukum. Namun, ketentuan ini, kemudian dianulir dengan Perma ini dengan alsan bahwa terdapat perbedaan penafsiran mengenai penyelundupan hukum ini pada praktiknya. Maka, dari ketentuan-ketentuan ini, dapat kita simpulkan bersama bahwa putusan praperadilan tidak dapat diajukan upaya hukum apapun.

Penulis memiliki setidaknya 2 (dua) catatan terkait larangan PK atas putusan praperadilan ini, yang menyebabkan putusan praperadilan tidak memiliki upaya hukum apapun. Pertama, terkait dengan alasan larangan PK atas putusan praperadilan karena adanya perbedaan penafsiran pada praktik terkait apa yang dimaksud “penyelundupan hukum”. Pertanyaan penulis adalah bukankah memang MA sendiri yang tidak memberikan definisi pasti atas apa yang dimaksud dengan “penyelundupan hukum” dalam SEMA 4/2014 padahal kemudian mengatur bahwa “penyelundupan hukum” adalah syarat agar putusan praperadilan dapat diajukan PK, sehingga memang dapat saja terjadi perbedaan penafsiran pada praktiknya? Definisi “penyelundupan hukum” ini kemudian banyak dihubungkan dengan definisi “penyelundupan hukum” yang disebutkan Hakim Agung Syarifuddin pada putusan PK Nomor 87 PK/Pid.B/2013, yaitu praperadilan yang melampaui kewenangannya dalam Pasal 77 KUHAP. Namun, mengapa MA tidak mengacukan definisi “penyelundupan hukum” dalam SEMA 4/2014 tersebut dengan definisi “penyelundupan hukum” yang dimaksud dalam putusan tersebut? Mengapa Mahkamah Agung tidak memilih jalan untuk memberikan penafsiran secara jelas apa yang dimaksud dengan “penyelundupan hukum” agar tidak terjadi perbededaan penafsiran pada praktiknya, dan malah memilih jalan untuk melarang PK atas putusan praperadilan, yang pada dasarnya merupakan upaya hukum satu-satunya yang tersedia atas putusan praperadilan?

Catatan kedua penulis adalah dengan dilarangnya PK atas putusan praperadilan, maka apa upaya yang dapat ditempuh apabila terdapat kesalahan dalam putusan praperadilan dan merugikan pihak yang berperkara? Dalam Perma 4/2016 ini, sesuai dengan Pasal 4 Ayat (2), upaya yang dapat dilakukan adalah pengawasan oleh Mahkamah Agung yang meliputi kewenangan untuk:

1. Mengawasi tingkah laku dan perbuatan para hakim dalam menjalankan tugas Praperadilan;
2. Meminta keterangan tentang teknis pemeriksaan Praperadilan; dan
3. Memberi petunjuk, teguran, atau peringatan yang dipandang perlu terhadap putusan Praperadilan yang menyimpang secara fundamental.

Pertanyaan yang paling mendasar adalah apakah ada konsekuensi langsung terhadap putusan praperadilan yang terdapat kesalahan dari pengawasan yang dilakukan MA di atas? Apakah dengan diawasinya, ditegurnya dan/atau diperingatkannya Hakim yang menjatuhkan putusan praperadilan yang terdapat kesalahan atau kekeliruan, dapat menyebabkan akibat hukum tertentu kepada putusan praperadilan yang memiliki kekeliruan? Bukankah putusan praperadilan yang memiliki kesalahan tersebut tetap berlaku dan tetap merugikan?

Menurut penulis, yang seharusnya dilakukan oleh Mahkamah Agung dalam Perma 4/2016 ini, tanpa bermaksud menafikkan fakta bahwa Mahkamah Agung sangat patut diapresiasi karena telah menjalankan putusan MK di atas, karena memang pada dasarnya putusan MK harus dijalankan, khususnya oleh pelaksana undang-undang (lebih lengkapnya mengenai hal ini, bisa baca tulisan penulis sebelumnya “Legislasi Norma Hasil Putusan Mahkamah Konstitusi : “Sebuah Jalan Yang Terabaikan”), adalah Mahkamah Agung juga harus mengatur apa yang menjadi objek pemeriksaan praperadilan atas sah tidaknya penyitaan dan/atau penggeledahan, seperti halnya yang dilakukan Mahkamah Agung dalam mengatur objek pemeriksaan praperadilan sah tidaknya penetapan tersangka guna menghindari permasalahan yang akan timbul di kemudian hari apabila terjadi praperadilan atas sah tidaknya penyitaan dan/atau penggeledahan. Mahkamah Agung juga harus meluruskan bahwa “bukti” yang dimaksud dalam syarat untuk melakukan penangkapan, penahanan, dan penetapan tersangka, bukanlah “2 alat bukti”, yang akan sangat mengacu kepada klasifikasi alat bukti dalam Pasal 184 Ayat (1) KUHAP, yang menurut penulis adalah bukti-bukti yang ada pada tahap persidangan, bukan penyidikan dimana penangkapan, penahanan, dan penetapan tersangka terjadi. Selain itu, Mahkamah Agung juga harus menjelaskan bahwa “bukti” yang dimaksud adalah bukti yang dapat digunakan sebagai dasar untuk melakukan penangkapan, penahanan, dan penetapan tersangka, bukan sebatas bukti bahwa telah terjadi suatu tindak pidana. Dan, Mahkamah Agung harus mengatur mengenai siapa yang seharusnya dibebankan beban pembuktian, dimana pihak yang harus diberi beban pembuktian adalah penyidik untuk membuktikan apakah upaya paksa yang penyidik lakukan telah sesuai dengan hukum dan tidak melampaui kewenangannya, bukan seperti selama ini dimana beban pembuktian dibebankan kepada pihak yang dikenai upaya paksa untuk membuktikan bahwa upaya paksa yang dilakukan penyidik tidak sesuai dengan hukum dan melampauai kewenangannya.

Terkait permasalahan larangan PK atas putusan praperadilan, dengan fakta bahwa terjadi perbedaan penafsiran atas “penyelundupan hukum” yang adalah syarat dalam mengajukan PK atas putusan praperadilan, Mahkamah Agung seharusnya bukan memilih jalan untuk melarang PK atas putusan praperadilan. Seharusnya, dnegan fakta tersebut, Mahkamah Agung memilih jalan untuk memberikan tafsir yang jelas terkait “penyelundupan hukum” sebagai syarat PK atas putusan praperadilan agar tidak terjadi penafsiran yang berbeda-beda pada praktiknya, seperti yang teradi saat ini. Mahkamah Agung tidak seharusnya menutup akses upaya hukum atas putusan praperadilan agar Mahkamah Agung masih memiliki jalan untuk mengkoreksi putusan praperadilan yang mengandung kesalahan dan koreksi tersebut memiliki dampak langsung terhadap putusan tersebut.

Menjalankan putusan MK adalah hal yang sangat baik dan patut diapresiasi. Namun, bukan berarti dampak-dampak yang terjadi akibat putusan MK tidak bisa diatur. Dalam hal ini, Mahkamah Agung seharusnya tidak hanya mengikuti putusan MK terkait praperadilan, namun juga mengatur dampak-dampak yang terjadi akibat putusan MK tersebut. Selain itu, Mahkamah Agung juga harus dapat melihat permasalahan secara lebih jernih agar dapat memberikan solusi yang tepat atas suatu permasalahan hukum yang ada.